重新整理和解释政府间关系

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【摘要】在信息化趋势下，立足于传统条块关系研究政府间关系已落后于时代，多元主体参与的网络型政府间关系才是大势所趋。 本文基于法理视野在宪政维度阐释政府间关系的源流，进一步拓展其研究范围，重点探索多元交叉的网络型政府间关系的发展脉络。 政府间关系来源于科层制，并与之有纽带关系。 从法治层面打破等级制臼的束缚，探索有效协调网络型政府间关系的治理方略是符合中国国情的善治之路。【关键词】法政时代； 府际关系； 行政主体； 宪政的维度

政府间关系自政府产生以来就已经存在，传统科层制下行政系统划分为一个区块，政府间关系分为纵向和横向两种类型。 信息化趋势下政府间关系日益复杂，呈现出多元化、交叉化、网络化的趋势，需要从三维乃至多维的角度进行探讨，最终形成网络状的立体研究范式。 中央与地方政府之间、中央与部委之间、地方政府与部委之间、地方职能部门与中央部委之间的关系，特别是纵横交错、互不隶属的府际关系日益明显，省、市、县、乡镇等地方政府与中央部委、地方职能部门等多元行政主体的关系日趋复杂本文从行政立法来衡量，基于职权立法的国务院、中央部委与地方政府(省级政府、较大的市政府)的关系，其行政行为为授权立法戴上了法律的外衣，从宪政法治的维度探讨政府间关系也蕴含着依法行政的意义。 从行政主体和行政立法主体的角度来讲，可以厘清法理路径，明确职能权限和法律责任，化解政府争议，整体协同服务民众，推动区域经济文化发展，实现多边共赢。一.国内外政府间关系发展情况政府间的关系从一开始就是为了维护社会正义，倡导平等。

作为联邦制国家成立的理由是调整州际关系，统一力量，谋求独立。 美国宪法规定了联邦政府与州、州和州的关系，并不断通过修正案进行补充整理。 在古典自由主义时代政府保护“守夜人”职能，为资本运营保驾护航，政府之间相互平静。 随着州际资本的扩大，产生了利益冲突，难以依靠自己的力量进行调整。 根据宪法第1条第8款“国会有权限制与外国的州际和印第安部落的商业”，设立以协调州际关系，向公众提供运输服务为目的的州际商业委员会。 随后成立了联邦储备委员会、联邦贸易委员会等。 随着新自由主义通过政府间合作法案授权项目的回归，美国国会成立了政府间关系委员会，越来越关注政府间的协调合作，特别是政府间的横向交流。在信息化时代，关注地方政府间横向关系网络化的趋势。 美国政府间关系的协调始终受到正义司法体系的保障，司法审查和判例法形成统一的法律秩序，公民政治团体保障地方自治和民主治理，联邦和州政府权力扩张得到有效限制，达到均衡、信任、互利、合作的状态。 实践真正的知识，美国一直主张“超级地方主义”(主张多中心分散治理，关注政府的效率、效力和责任)和“巨人政府”(主张建立统一有力的、管理整个地区的城市政府，关注市民文化健康和社会公平)之争(1) ) )。我国学者林尚立认为，政府间关系是各级地方政府之间和各地区政府之间的关系，包括纵向中央政府和地方政府之间的关系、地方各级政府之间的关系、横向各地区政府之间的关系。 政府间关系分为纵向关系和横向关系，其中纵向中央与地方关系是政府间关系的中心轴。 政府间横向关系主要是指地方政府之间的关系，我国传统的政府间关系模式是以条块为基础的，横向关系也是指政府内部各部门之间的关系。 (2)谢庆奎认为，政府间关系以及政府间关系包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。 (3)陈振明认为，政府间关系是中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，不仅包括纵向中央政府与地方政府、各级地方政府的关系，而且包括同级地方政府与非行政隶属关系的非同级地方政府的关系。 陈振明认为，部门是各级政府机关，是仅次于政府的行政主体，政府部门淡化为变量，将部门间关系排除在府际关系之外。 (4)基于横向角度探索政府间关系的学者是陈瑞莲、张直和刘亚平，陈瑞莲的《区域公共管理导论》阐述了区域政府间的竞争与协调策略。 张氏之后的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》研究调整了地方政府间的横向关系和管理绩效，对政府间争论的调整提出了建设性意见，另外，还有系列论文从各个视角分析了中国横向地方政府间的关系。 作为从法学角度探讨政府间关系的问题，罗豪才、宋功德《软法与公共治理》从公共领域的角度以开放吸收精神借鉴西方宪政法治精神，并以欧盟为例对政府间关系的调整进行了有益的探讨。 薛刚凌的《论府际关系的法律调整》将政府间关系纳入法治范畴。二.政府间关系内容的填充和发展脉络“所有的认识、知识都可以追溯到比较”。 笔者试图通过宪政维度梳理法治情境下府际关系发展的脉络，探索法学视角下府际关系研究的新途径。

林尚立纵横分析政府间关系，谢庆奎划分限定政府间关系，陈振明重点描述网络关系。 以上学者没有涵盖政府部门与地方政府的关系，特别是有立法资格的中央部委与地方政府的关系没有得到研究，这被行政主体理论所忽略。 虽然没有把中央政府和中央部门的关系作为政府间关系，但是中央政府和中央部门是行政立法的主体，排除在政府间关系研究之外是偏颇的地方职能部门是行政主体，没有隶属关系的地方政府和中央部门的关系也被忽视。 狭义的政府理解是，各国中央各部普遍授权立法，政府部门随着政府专业化的加强可以逐步扩大权力，完全形成自利，难以在短时间内消除，政府部门随着政府的消亡而淡化，但政府部门长期存在，不可缺少政府间关系的简单定义是政府间及其机构之间的联系、相互作用、相互依存和公共共官员之间的相互影响。该定义中的机构明显是指政府部门，政府部门和地方政府都是可独立承担责任的行政主体，其间产生的关系当然可视为府际关系；中央政府与政府部门间关系亦然。

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美国前任大法官杰克逊指出："行政机构的兴起或许是上世纪以来发展的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值。"\[7\]作为普通法系的美国宪法第2条第1款规定：行政权属于美利坚合众国总统。美国总统有权发布具有法律效力的行政命令。总统和行政机关还可根据国会授权行使授权立法权，授权立法的对象主要是总统、各部和独立行政机构，有时也授权司法部门。议会对授权立法之目的、内容和范围加以规定，法院要求被授权的行政部门遵守行使权力的规则。\[8\]美国各部被授予立法权而具备制定行政法规的权力，这就将州政府与联邦各部的法律关系推向前台，三权分立的美国府际关系有联邦最高法院协调。英国1946年制定《行政法规法》，部长和地方政府皆可根据委任立法制定法规。\[9\]英国中央部门与地方政府也存在立法冲突的可能。德国《基本法》第80条第1款规定："法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。"联邦部长和州政府皆可立法，难免产生立法争议。法国部长一般不会被委任立法，但部长可通过副署权影响规章制定，现在行政法官允许部长在不削弱法官判断权的前提下发布指令。\[10\]法国各部和地方政府之间也是府际关系。从国内外研究归纳，中央部门和地方政府之间关系理所当然的应当是府际关系，而多元的中央部门与地方政府之间关系研究也涵盖进府际关系的研究范畴。中国行政生态环境可从独立承担责任的"行政主体"和披上法律外衣的"行政立法主体"两条脉络阐释。行政主体是指依法享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并独立地承担形式意义上的法律责任的组织。行政主体分类：外部行政主体与内部行政主体、中央行政主体与地方行政主体、职权行政主体与授权行政主体、地域性行政主体与公务性行政主体。\[11\]行政主体依职权范围分为：国务院，各部委，直属机构，部委管理的国家局，地方各级政府，地方政府的派出机关，县级以上地方政府的职能部门。\[12\]无论行政主体如何划分类型都是独立承担责任的行政组织。行政立法主体是依法取得行政立法权，可制定行政法规或规章的国家行政机关。据宪法、组织法及《立法法》等规定，我国行政立法主体为：国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市政府和较大的市的政府。行政立法权限分为：国家权力机关与国家行政机关间的立法权限划分和国家行政机关之间立法权限的划分；行政机关立法权限划分又分为国务院与中央部门立法权限的划分，国务院与特定的地方政府的行政立法权限划分。

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由《国务院关于行政区划管理的规定》知，行政区域变更并非易事。中国中央部门随国务院改革而变化，但万变不离其宗，新成立的部委涵盖以往职能且同样具有立法地位，故中央部委与地方政府之间关系也需要协调。从法律角度探析府际关系的困境，如罗素所言："作为一种有效的力量，法律依赖社会舆论和人心的程度，甚至超过它依赖于警察权力的程度。法律在多大程度上受人拥护，是一个社会的最重要的特征之一。"

法律漏洞致使府际关系处理陷入困境。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限；可并未明确划分权限，职能定位不清晰导致众多行政立法主体不顾大局甚至各自为战。地方政府和中央部委职能交叉重合，多元利益难以协调，具体事宜很容易陷入多头领导或互相推诿的境地。《立法法》第72条：涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。中国法律规定部委联署发布法规，也规定了协调办法。但部委与地方政府之间关系协调并未阐述。第86条第3款：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。仅由国务院协调陷入难以秉持公正的泥潭中，因此河流难以治理及跨界区域问题困境重重。在排除司法介入且缺乏问责制的情况下，难以监督中央部委及地方政府制定的法律，立法冲突已成为当前行政立法的难解之题；法院断案甚至需要参照部委规章，从程序上破坏了公义。城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的府际争议早已超出了空间范围的限制，多元府际关系格局日益复杂。中央部委作为有立法资格的行政主体不断扩张权力，从中央到地方、从权力机关到行政机关的立法活动，缺乏系统、合理的法律规范来限制，现有的《立法法》对授权立法的规定并不清晰，对违规立法的惩戒措施尚未明确。防止行政机关滥用授权立法，可通过司法控制、立法控制和其他控制手段予以防范。\[14\]在宪政法治的框架下，府际关系处理因制度保障而游刃有余。西方国家的独立管制机构开创了有效处理府际关系的路径。独立规制委员会是集立法、行政、司法于一身的机构，既制定规则又执行规则还裁决纠纷，如美国证券交易委员会及德国德意志联邦银行等。独立管制机构是权力混合体，符合宪法的正当法律程序，有较强的独立性；超然于三权分立而难以划入传统的国家机关之列，被称为联邦政府中"无头的第四部门"，即立法、行政、司法以外的部门。\[15\]独立管制委员会隶属于行政系统，却由国会立法创设，享有一定的立法权和准司法权；其成员由总统任命，但并不对总统负责，总统几乎不能干涉其工作，也不能任意免除其委员。对于国会和最高法院来说，第四部门需对授权负责而并无独立可言，可超然的摆脱行政权限制而有效协调。

从新公共管理视角检视府际关系发展的脉络。中央政府与政府部门被认为是上下级而研究甚少，政府部门之间的关系也关注不多。政府部门起到不可替代的统筹与专业化作用，作用不容小觑。府际关系有政府部门与地方政府之间关系，地方职能部门始终参与地方政府决策和地方政府关系协调，多元中央行政部门与地方政府交织在一起。中央政府与中央部委关系需要协调处理，中央部委的合法权益应该保护。必须摆脱条块思维定势而走向多中心治理模式；中央政府、地方政府和政府部门间权力分配明确并各司其职，彼此信任并精诚合作。善治的过程是国家权力的回归和还政于民过程。\[16\]通过宪政和法治基点的限权问责，部委与地方政府多头领导的网络政府，改革政府机构并促进政府网站交流，转移政府职能和树立顾客导向的服务理念。整体政府理论则注重协调中央部门间、部委与地方政府间以及地方政府间的协作，跨部门协作甚至为解决特殊问题或提供公共服务而成立联合机构；中国府际关系研究纷繁复杂，多元中央行政部门与地方政府间关系难以深究，从法律视角阐释府际关系成因，走有效的规制与解制之路。基于分权制衡和法学探析一目了然乃至深入人心，可从根本上分析府际关系的成因并促进依法行政，据此分析纵横向的十字型府际关系、斜向府际关系乃至网络型府际关系也就洞若观火，强调社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放等理念，着重从法律及制度设计层面考量，突破仅从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，而从制定善法和协议的角度衡量，梳理府际关系的内涵、意义、方式就得心应手，府际关系协调自此出现新的曙光。参考文献：

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